李超:如何以结构化货币政策工具助力共同富裕

文/意见领袖专栏作家 李超

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我国经济发展存在结构性问题,货币政策助力共同富裕主要依靠结构性货币政策工具。可采取的结构性货币政策工具主要包括信用再贷款或专项再贷款再贴现、碳减排货币政策工具、定向降准、重启抵押补充等,以及通过宏观审慎评估体系加强对信贷投向的考核。通过不断创新运用结构性货币政策工具,可实现对经济的“精准滴灌”。

货币政策 共同富裕 再贷款再贴现 碳减排

共同富裕是社会主义的本质要求和奋斗目标。全面建成小康社会以及脱贫攻坚的全面胜利,为新发展阶段推动共同富裕奠定了坚实基础。党的十九届五中全会和“十四五”规划提出,到2035年基本实现社会主义现代化远景目标,其中包括“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”,对扎实推动共同富裕作出重大战略部署。

宏观经济政策在实现共同富裕过程中,发挥着至关重要的作用。在此过程中,货币政策可在金融领域提供充分助力。本文旨在研究货币政策在推动共同富裕过程中发挥的作用,并对应分析可用的货币政策工具。

货币政策助力共同富裕的主要方式

(一)理论分析

从理论上讲,货币政策对收入分配会产生相反的两个作用力。一方面,货币政策宽松将推动经济周期性繁荣、降低失业率、缩小收入分配差距;另一方面,从发达国家经验来看,过度宽松的货币政策会推动资产价格上涨,为高收入群体以及紧密参与金融市场的群体带来更多财富,并降低普通家庭银行存款的回报,容易加剧贫富分化。

因此,从落实共同富裕、优化收入分配的角度看,要求货币政策保持适度的流动性投放,同时持续强化结构性调控,引导资金定向支持国民经济重点领域薄弱环节,如民营经济、中小企业。

(二)现实情况

由于信用的二元分化,我国民营企业、小微企业融资受到约束,融资难和融资贵问题始终存在。2008年国际金融危机之后,我国小型企业贷款需求指数持续高于大型企业。总量上的货币宽松往往无法顺畅传导至这些实体经济部门,通过结构性货币政策解决结构性问题,可避免资产价格泡沫带来的财富分配不均。

2021年9月7日,国务院政策例行吹风会围绕“支持中小微企业发展工作有关情况”主题展开,中国人民银行发言人针对为促进共同富裕的政策措施问题做出回应。发言人指出,中国人民银行所主导的金融政策和货币政策在促进共同富裕方面有很多发挥的空间,比如中国人民银行负责牵头金融扶贫,在过去几年里金融系统在脱贫攻坚中投入了很多资源,发挥了非常大的作用。下一步在金融促进共同富裕方面,还有很多工作需要进一步深入推进。比如,坚持不搞“大水漫灌”,执行好货币政策,保持人民币币值稳定。具体来看,中国人民银行提出的相关工作包括:提高金融支持区域发展的平衡性,实施好信贷增长缓慢省份的再贷款政策;加大重点领域和薄弱环节的金融支持,包括支持中小微企业融资的各项举措,以及部署巩固脱贫攻坚成果和推进、拓展乡村振兴工作;大力发展普惠金融,继续深入推进农村信用体系建设,改善农村支付服务环境,加强金融知识宣传教育和金融消费者权益保护,让群众平等、安全地享受现代金融服务;促进房地产市场平稳健康发展,坚持“房住不炒”定位,实施好房地产金融审慎管理制度,加大住房租赁市场的金融支持力度;促进各类资本规范健康发展,坚决防止资本无序扩张等。

总体来看,通过金融手段助力共同富裕核心是发挥货币政策及信贷政策的收入再分配效应,重点是结构性货币政策工具的使用。

结构性货币政策工具的类型及对共同富裕的推动作用

自2008年国际金融危机以来,通过开展定向操作疏通货币政策传导机制已成为主要经济体央行的新动向。如美联储实施“扭转操作”以打通短期利率向中长期利率的传导梗阻,欧洲央行推出“定向长期再融资操作”,意在引导资金通过信贷等途径流向相关实体经济部门。

近年来,中国人民银行不断完善结构性货币政策工具体系,创新运用结构性货币政策工具实现“精准滴灌”,效果明显。《2020年第二季度中国货币政策执行报告》介绍了2020年以来结构性货币政策工具的使用情况,包括进一步完善“三档两优”存款准备金框架、先后出台共1.8万亿元再贷款再贴现政策、创新两个直达实体经济的货币政策工具等。结构性货币政策工具在未来也将继续发挥正向收入再分配作用。

(一)再贷款、再贴现

1.再贷款

再贷款即中央银行对金融机构的贷款,是中央银行调控基础货币的渠道之一。自1984年中国人民银行专门行使中央银行职能以来,再贷款一直是重要的货币政策工具。

再贷款一般分为三类:信用再贷款,如支农、支小、扶贫再贷款;流动性再贷款;金融稳定再贷款。此外还有特殊时期的专项再贷款,如2020年投放的抗疫专项再贷款。其中,信用再贷款和专项再贷款是重要的结构性货币政策工具,有助于引导金融机构定向增加对相关薄弱领域的信贷投放和资金支持,优化收入分配结构,促进共同富裕。

信用再贷款和专项再贷款往往采取优惠利率,相当于定向降息。例如2014年8月,中国人民银行在增加支农再贷款额度时明确表示,贫困地区符合条件的农村金融机构的支农再贷款利率可在优惠利率基础上再降1个百分点。又如2020年疫情后首批投放的3000亿元抗疫专项再贷款,其发放利率为上月1年期贷款市场报价利率(LPR)减250BP,实际为1.35%,并要求金融机构运用专项再贷款资金发放贷款的利率不能超过最近一次公布的1年期LPR减100BP,即2.85%,加上50%的财政贴息,确保企业实际融资成本降至1.6%以下。定向降息有助于引导商业银行继续用好再贷款额度,通过降低资金成本,提高银行对小微企业信贷发放的意愿,发挥信贷结构性调节作用。

《2021年第二季度中国货币政策执行报告》显示,为促进区域经济金融协调发展,对10个信贷增长缓慢省份增加再贷款额度2000亿元,截至2021年6月末已发放1600亿元,带动相关地区地方法人金融机构新增贷款同比明显多增。通过区域性再贷款进行信贷区域定向调节有助于推动中国区域协调发展,进一步改善经济发展结构性不平衡问题,促进共同富裕。

2.再贴现

再贴现是中央银行对金融机构持有的未到期已贴现商业汇票予以贴现的行为。自2008年以来,中国人民银行逐步完善再贴现管理,以有效发挥再贴现促进结构调整、引导资金流向的作用。如通过票据选择明确再贴现支持的重点,对涉农票据、县域企业和金融机构及中小金融机构签发、承兑、持有的票据优先办理再贴现等。

在共同富裕推进过程中,中国人民银行很可能继续频繁使用信用再贷款或专项再贷款及再贴现工具,加强信贷的结构性引导。由于这些货币政策工具指向清晰,且一般采用优惠利率,银行使用再贷款、再贴现资金支持实体经济相关领域的积极性较高,可有效起到结构性调节作用。

(二)碳减排货币政策工具

在碳达峰碳中和推进的大背景下,绿色金融领域的定向支持力度将不断加强,中国人民银行曾表示强化对绿色发展的金融支持,继续落实和发挥好结构性货币政策工具的牵引带动作用,运用好碳减排支持工具推动绿色低碳发展。

2021年11月,中国人民银行推出碳减排支持工具,通过向符合条件的金融机构提供低成本资金,支持金融机构为具有碳减排重点领域的各类企业一视同仁地提供减排贷款。这是直达实体经济的结构性货币政策工具,以精准直达方式支持清洁能源、节能环保、碳减排技术的发展,并撬动更多社会资金促进碳减排。

碳减排货币政策工具从短期来看将发挥“定向降息”作用,从长期来看是有效的宽信用工具。继日本央行之后,中国人民银行成为全球范围内第二家“官宣”“绿色再贷款”的大国央行。应当用碳减排货币政策工具支持具有显著减排效应的重点领域,包括助力传统产能过剩行业进行环保技改,能够推动其加速转型升级。

我国中西部的清洁能源潜力相对较大,如风电、光伏发电和水电等。目前东部相关的高耗能重工业转移到中西部地区的趋势逐渐明显,能源产业项目投资会逐渐增多,中西部地区项目有望成为碳减排贷款投放的重要。这将有助于中西部清洁能源资源丰富地区的经济发展,有利于协调区域发展、促进共同富裕。

(三)定向降准

自2014年起,中国人民银行频繁使用定向降准进行结构性调节。定向降准充分发挥信号和结构引导作用,通过建立促进信贷结构优化的正向激励,加大银行对相关领域的支持力度。

通过梳理,除每年初开展的定向降准动态考核之外,中国人民银行还频繁对多个领域,如县域金融、支持“三农”和小微等开展定向降准,领域较为广泛,主要面向国民经济结构性失衡中的薄弱环节(见表1)。

在推进共同富裕的政策基调下,后续中国人民银行有望面向“三农”、小微企业、民营企业、县域金融机构等进行定向降准操作。定向降准的优势在于,可在不大幅增加贷款总量的同时,使薄弱领域获得更多信贷支持。

(四)抵押补充贷款(PSL)

PSL作为结构性货币工具,此前主要为棚改提供期限较长的大额融资支持。为支持国家开发银行加大对“棚户区改造”重点项目的信贷支持力度,2014年4月,中国人民银行创设PSL为开发性金融支持棚改提供长期稳定、成本适当的资金来源。PSL采取抵押方式发放,合格抵押品包括高等级债券资产和优质信贷资产,规模取决于政策导向。随着棚改货币化率的降低,近两年PSL使用频率降低,其存量规模逐渐回落。

“住有所居”是践行共同富裕、推进公共服务均等化的重要方向,保障房的建设将是重要抓手。我国保障性安居工程包括四大类。一是保障性住房建设,包括公共租赁住房、经济适用房、两限房等;二是棚户区改造;三是农村危房改造和游牧民定居工程;四是其他项目支出。城镇老旧小区改造工程于2019年起被纳入保障性安居工程的统计口径并单独统计。总体来看,保障房建设仍将持续发力,不排除恢复PSL投放为保障房建设提供定向中长期稳定资金支持的可能性。实际上,PSL资金的使用范围也可扩展至支持“三农”、小微企业等多领域。

(五)宏观审慎评估体系(MPA)考核

中国人民银行从2016年起将现有的差别准备金动态调整和合意贷款管理机制升级为宏观审慎评估体系(MPA),MPA考核目前是调控银行信贷的主要方式。

中国人民银行可通过调整MPA考核的相关口径、增加结构性参数等方式进行结构性调控。例如,2019年一季度,增设民营企业融资、小微企业融资、制造业中长期贷款和信用贷款专项指标,加大MPA对小微企业、民营企业等领域的鼓励引导;2020年一季度,提高了小微企业、民营企业融资和制造业融资的考核权重;2021年一季度,动态调整优化相关考核指标,引导金融机构继续加大对普惠小微企业和制造业中长期融资的支持力度。这三次MPA考核口径的调整强化了银行信贷对相应领域的定向支持。由于银行MPA考核一旦得到惩罚性结果,除会被降低超额存款准备金利率外,还可能面临取消一级交易商资格等力度较强的惩罚措施,因此MPA考核的结构性引导效果往往较好。

未来,在MPA考核中继续强调对民营企业、小微企业、制造业企业的信贷考核,或增加“三农”、服务县域或经济薄弱地区、保障房建设等领域的考核指标,均是有助于推动共同富裕的有效举措。

(六)其他结构性货币政策工具

2020年6月1日,中国人民银行创设两个直达实体经济的货币政策工具,一是普惠小微企业贷款延期支持工具,二是普惠小微企业信用贷款支持计划,都属于典型的结构性货币政策工具。

普惠小微企业贷款延期支持工具旨在鼓励地方法人银行对普惠小微企业贷款“应延尽延”,中国人民银行提供400亿元再贷款资金,通过特定目的工具(SPV)与地方法人银行签订利率互换协议的方式,向地方法人银行提供激励,激励资金约为地方法人银行延期贷款本金的1%,预计可以支持地方法人银行延期贷款本金约3.7万亿元,可切实缓解小微企业还本付息压力。

普惠小微企业信用贷款支持计划是为了缓解小微企业缺乏抵押担保的痛点,提高小微企业信用贷款比重,中国人民银行提供4000亿元再贷款资金,通过特定目的工具(SPV)与地方法人银行签订信用贷款支持计划合同的方式,向地方法人银行提供优惠资金支持。

与再贷款再贴现等直达实体经济的货币政策工具相比,2020年的两项直达工具具有更显著的市场化、普惠性和直达性等特点,因此未来中国人民银行也可能继续针对经济局部领域创设直达货币政策工具,定点支持、精准滴灌。

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